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關于《無錫市濕地保護條例（送審稿）》的起草說明

　　一、制定《條例（送審稿）》的必要性

　　濕地被稱為地球的“腎”，具有保持水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節氣候和維持生物多樣性等重要生態功能，與森林、海洋并稱為地球三大生態系統。根據全國第二次濕地資源調查結果，我市濕地面積10.75萬公頃，濕地總面積占轄區面積比重為22.5%。濕地資源是我市生態文明建設的基底，是全市生態文明建設體系的重要組成部分和社會經濟可持續發展的重要基礎。近年來，在市委、市政府的正確領導下，我市創建了3家國家級濕地公園、6家省級濕地公園、22個濕地保護小區。自然濕地保護率達到61%，濕地保護工作取得長足進步。但濕地資源不合理利用等問題屢有發生，導致濕地生態質量持續下降，濕地生態功能逐步減弱。濕地保護是多領域、多部門參與的生態保護事業，我市長期缺乏濕地保護重大問題的統籌協調機制和協同執法機制，且濕地保護管理經費也得不到持續保障。溪、浜、涇、蕩、圩、塘等遍布江南水網地區的，對于鄉村人居環境有極大改善作用的小微濕地并未得到切實保護。濕地生物繁衍棲息地不斷縮減，濕地生物多樣性遭到破壞。濕地科研監測和科普宣教尚未能建立完善體系。

　　綜合以上，濕地保護工作迫切需要加強和規范。制定本條例，對于依法保護濕地資源、改善生態環境，鞏固和提高生態文明建設成果具有重大現實意義。2016年《江蘇省濕地保護條例》出臺，南京、蘇州、鹽城等兄弟市也相繼出臺法規，這為我市濕地保護立法提供很好的參考。因此，制定一部符合我市濕地保護要求和實際、便于操作的地方性法規十分必要。

　　二、制定《條例（送審稿》的主要依據和過程

　　《條例（送審稿）》制定的主要依據是《濕地保護管理規定》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《江蘇省濕地保護條例》等法律法規及部門規章，并參考了北京、南京、蘇州等地濕地保護的有關規定。

　　根據2020年市人大常委會立法計劃安排，2020年1月，市自然資源規劃局成立了《條例》起草工作小組，在2019年前期調研的基礎上，形成了《無錫市濕地保護條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例（征求意見稿）》）。《條例（征求意見稿）》書面征求了市各有關部門、自然資源規劃系統、濕地管理機構及濕地保護專家的意見，并多次邀請相關部門、單位、行業協會舉行立法座談會，在此基礎上，邀請市人大常委會有關工委、市司法局進行多次論證和修改,并聽取了市政府有關領導的意見后，形成了現在的《條例（送審稿）》。

　　三、《條例（送審稿）》的主要內容

　　《條例（送審稿）》共七章五十條，主要內容包括總則、濕地保護規劃、濕地保護方式、濕地保護利用、監督管理、法律責任與附則。《條例（送審稿）》主要從以下幾個方面作出了重點規定：

　　（一）關于濕地定義。

　　《條例（送審稿）》對濕地概念進行了科學界定，由于國家層面尚未立法，“濕地”在法律上的定義尚未明確，本條例以《江蘇省濕地保護條例》對濕地的定義為基礎，結合無錫市的實際情況，明確濕地是指天然或者人工形成、常年或者季節性積水地帶和水域，包括湖泊、河流、沼澤、庫塘以及經市、縣級市、區人民政府確定的永久性水稻田等濕地。

　　在調研和征求意見過程中，有些單位提出用狹義的濕地定義，即正在開展的國土三調確定的濕地范圍。基于以下考慮，送審稿沒有采用狹義的濕地定義，而是采用廣義的濕地定義來確定本法的適用范圍。一是國際濕地公約是采用了廣義的濕地定義。我國政府于1992年正式加入濕地公約，濕地公約履約辦公室設在國家林草局，意味著正式承認了廣義的濕地定義。二是尊重濕地保護管理的歷史現狀。廣義的濕地定義是最為科學的，能夠更好地體現濕地生態保護的價值，同時也為社會各界廣泛接受和認可。且我市濕地一直以來是按照廣義的濕地范圍來進行保護和管理，已經形成了較為完整的濕地保護管理體系。三是與上位法銜接。《江蘇省濕地保護條例》采用的是廣義的濕地定義。采用該定義有利于維持現有濕地保護體系和成效，也符合我們的立法初衷。

　　（二）關于濕地保護的基本原則

　　《條例（送審稿）》明確濕地保護是生態公益事業，遵循全面保護、生態優先、科學規劃、合理利用和持續發展的原則。《條例（送審稿）》突出濕地保護是重要的生態公益事業，應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立政府主導和社會共同參與的濕地保護機制。

　　（三）關于濕地保護管理機制

　　鑒于濕地保護管理涉及多領域、多部門，我市濕地保護管理工作長期缺乏協調機制，立足于我市濕地保護管理現狀，從有利于濕地保護的角度出發，《條例（送審稿）》第六條規定“市、縣級市人民政府應當成立濕地保護委員會，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。”濕地保護委員會由自然資源規劃、發展改革、水利、農業農村、財政、生態環境、住房城鄉建設、公安、市場監督管理、市政園林、交通運輸、文廣旅游、教育等多部門組成。同時建議區人民政府可以根據需要成立濕地保護協調機構，組織、協調、決定濕地保護工作中的重大問題。

　　（四）關于濕地宣傳教育

　　加強濕地保護工作重在提升公眾的保護意識。《條例（送審稿）》第九條規定“市、縣級市、區人民政府及有關部門、新聞媒體、學校應當加強濕地保護宣傳教育，普及濕地法律、法規和科學知識，提高全社會的濕地保護意識。”初步建議“每年十一月的第一周為無錫市濕地保護宣傳周。”十一月為候鳥遷徙季節，鳥類的多樣性是衡量濕地保護成效的“金指標”。屆時可結合鳥類生態習性、鳥類與濕地的關系、濕地與人類的關系、如何通過保護鳥類來更好地保護濕地等多個角度開展宣傳活動。

　　《條例（送審稿）》第二十九條規定“鼓勵和支持以創建濕地學校等形式開展濕地生態教育，推廣濕地知識的普及教育，積極開展以濕地環境認知、濕地保護為主題的自然教育活動。”第三十六條規定“鼓勵和支持利用梁鴻濕地公園、蠡湖濕地公園、長廣溪濕地公園、江陰芙蓉湖濕地公園、宜興太湖濕地公園等自然景觀獨特、歷史和人文價值顯著的濕地資源，加強對吳文化的宣傳，打造無錫濕地文化品牌。”上述條款側重于濕地科學知識在青少年群體中的普及推廣以及對無錫濕地特色文化品牌的打造。

　　（五）關于濕地保護規劃

　　保護濕地要從源頭抓起，規劃先行。《條例（送審稿）》就濕地保護規劃的編制程序、編制內容、咨詢機制、濕地名錄管理等內容作出規定。并規定濕地保護規劃應當明確濕地區域范圍、目標任務、總體布局、保護重點、保障措施、保護投入和利用方式等內容，與環境保護規劃、防洪規劃、水資源規劃、水功能區劃、河湖保護規劃、水土保持規劃等相銜接。濕地保護規劃是濕地保護、利用、管理的依據，任何單位和個人不得擅自修改或者調整。確需修改或者調整的，按照原編制和批準程序報批、公布和備案。

　　（六）關于濕地分級管理和濕地名錄管理

　　根據《國務院辦公廳關于印發濕地保護修復制度方案的通知》關于“建立濕地分級體系”的規定和《江蘇省濕地保護條例》規定，《條例（送審稿）》對濕地分級管理制度以及濕地名錄作出規定。送審稿第十五條規定“濕地名錄應當明確濕地的名稱、類型、面積、圖斑、土地權屬、保護級別、保護范圍、主管部門、管理單位等內容。”第十六條規定“根據濕地保護規劃和濕地生態功能、生物多樣性的重要程度，濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地、一般濕地，并以濕地名錄予以確定。”

　　（七）關于濕地保護方式

　　《條例（送審稿）》規定對濕地實施全面保護，增強濕地生態功能、提升濕地生態質量。通過自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等形式開展濕地保護，根據實際情況保護小微濕地。對退化和遭破壞的濕地按照濕地保護規劃采取多種措施進行修復。小微濕地保護為《條例（送審稿）》首次提出。無錫地處江南水網地區，八公頃以下的小微濕地密布。長期以來濕地保護側重于大的湖泊、河流濕地的保護，對于浜、蕩、圩等江南水鄉特有的小微濕地未得到妥善保護。開展小微濕地保護修復，可以擴大濕地面積，彌補人類活動引起的濕地損失，改善鄉村人居環境，提升濕地生態系統服務功能。

　　（八）關于濕地野生動物保護

　　2020年野生動物保護與公共衛生安全的關系提升到前所未有的高度。《條例（送審稿）》第二十七條第一款規定“市、縣級市、區人民政府應當加強濕地野生動物疫源疫病監測，健全野生動物的救護聯動機制，引導全社會增強野生動物保護和公共衛生安全意識。”一方面突出加強野生動物疫源疫病監測，為公共衛生安全設立生態屏障；另一方面強調了野生動物救護，通過有效的機制推動濕地野生動物保護。第二款規定“自然資源規劃部門應當將水鳥集中棲息和候鳥遷徙停歇的濕地劃定為鳥類棲息地。鳥類棲息地所在的濕地管理責任單位應當采取措施保護和營造鳥類繁殖、棲息環境，在鳥類繁殖和遷徙的重要時節采取管控措施避免人為干擾。”此條款設立源于《濕地公約》。《濕地公約》全稱為《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》，全球濕地保護的初衷是為了更好的保護濕地水鳥。此外，濕地生態價值和生態服務功能集中體現在濕地的生物多樣性，而生物多樣性則更直觀的體現在物種多樣性上。無錫野生動物資源主要為野生鳥類。濕地水鳥的數量、種群分布、瀕危程度直接反映濕地生境的保護和營造成效。因此，有必要專門設立條款突出濕地野生動物尤其是對濕地鳥類的保護。

　　（九）關于濕地保護利用

　　《條例（送審稿）》規定在確保濕地面積不減少、生態功能不受損、濕地資源再生能力不受影響，符合濕地保護規劃要求的前提下，可以在濕地范圍內開展濕地資源利用活動。利用活動包括農業利用、科普教育、文化宣傳等內容。《條例（送審稿）》第三十七條、第三十八條對濕地征占用原則和濕地臨時占用作出規定。

　　（十）關于濕地監督檢查

　　為了切實履行好濕地監督管理職能，結合濕地保護有關部門職責分工，《條例（送審稿）》第五章對濕地監督管理作出了規定，重點明確了責任考核、執法協作、濕地監測、資源調查、應急處置、生態補償、舉報投訴等內容。

　　同時，《條例（送審稿）》就濕地保護的法律責任作了明確規定。

來源：無錫市司法局